以案明纪释法 | 不正确履职造成国有资产巨额损失如何定性

来源：中央纪委国家监委网站

【典型案例】

2015年10月，某省属国有公司董事长崔某未经前期充分评估论证，即决定启动收购国外一矿产公司，后报省国资委批复同意。2016年3月，评估确认国外公司矿产资源量和复产至165万吨尚存不确定性，扩产至200万吨所需资源量更存在较大缺口，预期收益判断过于乐观，计划工期偏紧，建议慎重对待。崔某对该风险提示未予重视，自认为成本可控至较低水平，国际矿产市场短期内向好。6月，省国资委批复同意技术改造后产量提升至200万吨，批准技术改造资金15亿元。10月，崔某主持召开改造方案汇报会，提出将方案由“技术改造”变更为“检修复产”。会后实施方案将批复的“技术改造资金15亿元”变更为“检修复产资金8亿元”。2017年3月，省属国有公司董事会补充审议通过检修复产方案。因技术改造所涉整体设备设施未能更换，仅对原有老旧设备设施维护维修，导致生产系统无法稳定运行，事故频发，产能低下，成本极高。2019年9月，因亏损严重全部停产。经鉴定，截至立案时，该公司因变更技术改造为检修复产，致使技改资金流失，造成直接经济损失6亿元。

【分歧意见】

本案中，对崔某行为如何定性存在两种意见。

第一种意见认为：崔某在改造方案汇报会上，擅自将国资委批复的“技术改造”变更为“检修复产”，并事后补开董事会通过“检修复产”方案，属于超越职权，故崔某构成国有公司人员滥用职权罪。

第二种意见认为：崔某在投资国外矿产项目时，严重不负责任，对风险评估意见未予重视；未按批复方案进行技术改造，仅对项目进行检修复产，最终造成国有资产巨额损失系其不正确履行职责所致，故崔某构成国有公司人员失职罪。

【评析意见】

笔者同意第二种意见，具体分析如下：

一、崔某具有过失性主观过错

国有公司人员滥用职权罪是指，国有公司人员由于滥用职权造成国有公司严重损失的行为；国有公司人员失职罪是指，国有公司工作人员由于严重不负责任，造成国有公司严重损失，致使国家利益遭受重大损失的行为。两罪的主要区别在于主观方面存在差异，滥用职权罪主要是行为人意识到自身权力运行，超越职权，或任性用权，其主观上一般是放任结果发生的间接故意，但也并不排除一定情形下的直接故意，而失职罪主要是行为人意识到自己的职责行使，但由于疏忽大意，或过于自信而不履行或不正确履行职责。

本案中，崔某在决策公司收购国外项目时，主观上还是为公司长远发展考虑，欲为公司投资获利，增大矿产储备，但是崔某轻信不全面不专业的前期考察尽职调查结论，不正确履行董事长职责，未对考察调查结论认真审阅、慎重研究，未对部分班子成员的质疑加以重视，对重大风险提示置若罔闻，认为短期内国际矿产市场必定向好，变技改为检修的生产方式，都是急于求成、急功近利的表现，系怠于行使职责，其主观上存在过错，属于过于自信的过失。

二、崔某存在失职行为表现

根据《公司法》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等对国有企业组织架构及主要负责人职权定位，崔某作为省属国有企业主要负责人的法定职责实际上主要为召集主持公司会议，提交审议经营计划、投资方案，以及履行监督管理职责，确保国有资产增值保值，组织会议慎重研究决策重大事项等，并对上述事项宏观把控、程序正当、处置得当、结果适当负有法定责任。概言之，首先，要符合法律规范的最低标准，也就是“规定动作”必须做到位。其次，要符合行业运转的惯常做法，合乎理性，具有被广泛接受的程度，履职行为具有连贯性，不存在逻辑上的矛盾，也就是“自选动作”没有超出必要的限度。

本案认定的关键在于，崔某是否具有放弃职守、职责失守的不履行职责的行为，以及粗枝大叶、敷衍塞责、擅权妄为的不正确履行职责的行为。崔某在决策投资国外矿产项目时，履行职责缺乏合法性、合理性，在据以决策条件不成就、基础不具备的情况下，过度自信能够达到自己希望的结果，“规定动作”没做到，“自选动作”没做好。项目决策前，崔某无视经济规律，片面追求效率，未进行前期充分考察调研论证，对收购企业矿产加工生产能力、当地产业政策、法律法规等没有深入了解，特别是对专业风险提示不予重视，仅凭个人主观臆断，认为项目可行，急于上马。董事会研究时，崔某对市场低迷、投资前景过于乐观的质疑置之不理，对存在的市场风险、产能风险、社会风险缺乏应有预判和应对，投资决策带有明显个人偏好。项目实施后，在原有设备设施老化、产能不足、工艺陈旧，达不到生产标准情况下，盲目复工复产，造成资金大量浪费。崔某以上想当然的决策行为属典型的不正确履行职责的行为表现。

当然，在项目实施中，为赶工期而变更“技术改造”为“检修复产”以及议事程序倒置等行为，具有滥用职权的一些特征，滥权和失职行为相互交织时如何厘清本质需要紧紧抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。本案中，崔某受过于自信主观意志支配之下的盲目决策行为属主导行为，起主要作用，而为配合支撑主导行为而实施的变更技术改造和补开会议都是为配合主导行为实现的辅助行为，起次要作用，对其不能脱离失职主导行为的整体性评价。根据主客观相统一原则，将崔某的行为从宏观上归于不正确履行职责的主导行为范畴内评价符合逻辑。一方面，崔某对改变技术改造方式、审议程序倒置等施加影响，具备滥权的一定特征，但究其本质还在于为落实决策部署，仍应纳入不正确履行职责的范畴。另一方面，从个人意志传导和权力行使上看，崔某未用超越职权、任性用权的强硬打压、强令推行等手段贯彻自己的决策意志。

三、崔某对损失结果产生起决定性作用

崔某任职期间，在项目实施过程中盲目决策，未依法依规认真审慎收购国外矿产公司和技改复产，其不正确履职行为系导致重大损失后果发生的决定性因素。首先，变更批复内容和事后补充审议等只是具体到点上的干涉行为，故此类行为不会导致损失结果。其次，崔某决策意志贯彻执行过程存在中间传导和具体实施环节，排除介入因素干扰是准确定性的又一关键。现有证据证实，负责该收购项目的子公司负责人为搞好与崔某的关系，凡事极力迎合崔某，在项目收购、检修复产等重要事项上“坚决”贯彻崔某指示，步调高度一致。该负责人虽作为具体项目实施的重要一环，但其沦为工具，系崔某意志的传达和过渡，没有守住职责底线，没有发挥层级制约作用，不属于介入因素，亦无法阻却崔某行为与损失后果之间的因果关系。（作者田亮，单位：甘肃省纪委监委）